专家解读｜《山东省工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权资格审查、项目审核和风险防范管理办法》

　　山东师范大学农村发展研究中心 肖卫东

　　近日，山东省农业农村厅印发《山东省工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权资格审查、项目审核和风险防范管理办法》，这是科学合理利用耕地资源，有序引导工商资本下乡的有力举措，也为进一步加强农村土地经营权流转管理服务，切实保护广大农户合法权益完善了制度支撑。

　　一、《办法》的出台对于强化农村承包地用途管制具有十分重要的意义

　　全面推进乡村振兴，工商企业等社会资本是重要力量。近年来，随着农村承包地“三权分置”政策的贯彻落实，山东省各地的土地经营权流转规模不断扩大，工商企业等社会资本流转取得土地经营权开展农业经营的情况越来越多。出台《办法》具有必要性。

　　一是实践需要。从实际情况看，工商企业等社会资本开展农业经营既有利也有弊：一方面会把社会力量、社会资本、现代经营管理理念和方法及经验等引入农业农村，促进农业规模经营、乡村产业发展、农民增收和城乡融合发展；另一方面会带来土地集中和大面积经营，涉及承包农户数量多，容易出现侵害农民权益、耕地“非粮化”甚至“非农化”等问题。因此，对工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范作出具体规定，不论从严格保护耕地、保障国家粮食安全，还是从保护农民利益来说，都十分必要。

　　二是法律法规要求。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年12月修订）、《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（2021年10月施行）、《农村土地经营权流转管理办法》（农业农村部令2021年第1号）均对建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度作出规定。《办法》延续了中央及省委、省政府一贯的政策基调，落实了上位法律法规规定和国家政策要求。

　　三是保护各方权利的手段。工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权涉及工商企业、农户、农村集体经济组织等多方主体，且要求程序合法合规。《办法》共5章25条，对审查审核内容、分级审查审核制度、申请材料、审查审核程序、风险防范、监督管理等作出了具体规定，持续优化工商企业等社会资本流转土地经营权的管理与服务，有利于确保土地经营权流转当事人办事少跑腿、更透明、减负担，有利于农户承包权和土地经营权流转权益得到更好的依法保护。《办法》出台旨在进一步规范工商企业等社会资本的土地经营权流转行为，为保护广大承包农户和工商企业等社会资本的土地经营权流转权益提供更有利的制度保障，而不是限制流转、捆住工商企业等社会资本的手脚。

　　二、《办法》对两项审查审核内容和四级审查审核制度进行了具体化

　　《办法》明确了两项审查审核内容，即为资格审查和项目审核。在资格审查中，通过流转取得土地经营权的工商企业等社会资本，要求具备农业经营能力或资质，诚信与资信状况良好，具有较强的履约支付、违约赔偿、风险防范等保障能力。在项目审核中，要求工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权所经营的项目，应当符合国土空间规划、耕地用途管制、农业产业规划等要求，不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

　　《办法》根据单次流转面积、整村（组）流转、跨区域及拆分办理情况，规定了省、市、县、乡四级政府分级审查审核制度。乡（镇）域内单次流转土地经营权面积50亩（含）至200亩的，由乡（镇）人民政府进行审查审核；面积超过200亩（含）的，或者单次通过流转取得整村（组）土地经营权的，由县级人民政府进行审查审核。县域内跨乡（镇）单次流转土地经营权且不能拆分办理审查审核的，由县级人民政府进行审查审核。在同一个市单次流转土地经营权，涉及两个（含）以上县（市、区）且不能拆分办理审查审核的，由市级人民政府进行审查审核。单次流转土地经营权涉及两个（含）以上市且不能拆分办理审查审核的，由省级人民政府进行审查审核。

　　三、《办法》对申请材料和审查审核程序作了进一步细化

　　《办法》规定，申请审查审核应当提供土地经营权流转意向协议书、营业执照及法定代表人（负责人）身份证明或自然人身份证明、土地经营权流转明细清单及平面图、农业经营能力或资质证明、守信承诺书、农业经营项目规划（实施方案等项目建设材料）等申请材料。涉及未承包到户集体土地的，还应附集体经济组织成员的村民会议或村民代表大会纪要。工商企业等社会资本对所提供资料的真实性、准确性负责。

　　《办法》规定，审查审核应当按照以下程序进行：受让主体与承包方（或者村集体经济组织）进行协商并签订流转意向协议书；按照分级审查审核规定，受让主体向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门或者县级以上地方人民政府农业农村主管部门提交流转土地经营权审查审核申请材料。县级以上人民政府或乡（镇）人民政府依法组织相关职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、专家等就土地用途、受让主体农业经营能力或资质、以及经营项目是否符合粮食生产等产业发展规划等进行审查审核，并于受理之日起20个工作日内作出审查审核意见。

　　四、《办法》明确的五项风险防范措施是对流转各方利益的有力保护

　　一是重点审查审核和监督检查。对工商企业等社会资本大规模、长时间，以及整村（组）流转、涉及农户群体较大的土地经营权流转行为，要进行重点审查审核和监督检查，及时查处纠正违法违规行为。

　　二是建立风险保障金制度。鼓励县级以上人民政府建立土地经营权流转风险保障金制度，鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务，最大限度保障承包方权益。

　　三是指导签订规范流转合同。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当向达成流转意向的双方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。

　　四是坚持农地农用。落实最严格的耕地保护制度，加强耕地用途管制和设施农业用地管理，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控永久基本农田“非粮化”。

　　五是严禁下指标、定任务。严禁地方政府或者基层组织通过下指标、定任务等方式，强迫承包方向工商企业等社会资本流转土地经营权。

　　五、落实好《办法》还需要各地制定实施细则、加强组织领导与宣传培训

　　山东是农业大省，工商企业等社会资本流转土地经营权的规模较大、涉及的农户数量较多，且各地情况差异较大。《办法》提出，市、县级人民政府可以根据本办法，制定符合本地实际的实施细则。同时，各地要准确把握《办法》要求，加强组织领导与宣传培训，强化支撑条件，健全工作机制，为流转双方创造健康、公平的市场环境，促进农村土地资源优化配置，全面推进乡村振兴和农业农村现代化。